金融梦工厂（）汇聚各金融总部高管及一线核心业务人员。56期金融热点讲座资料及录音， 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　国务院法制办公室

　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　年11月30日点击查看附件1：《存款保险条例（征求意见稿）》

点击查看附件2：中国人民银行关于《存款保险条例（征求意见稿）》的说明

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存款保险条例（征求意见稿）

第一条为了建立和规范存款保险制度，依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定，制定本条例。第二条在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称投保机构），应当依照本条例的规定投保存款保险。投保机构在中华人民共和国境外设立的分支机构，以及外国银行在中华人民共和国境内设立的分支机构不适用前款规定。但是，中华人民共和国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。

第三条本条例所称存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。第四条被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。第五条存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后，即在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。社会保险基金、住房公积金存款的偿付办法由中国人民银行会同国务院有关部门另行制定，报国务院批准。第六条存款保险基金的来源包括：（一）投保机构交纳的保费；（二）在投保机构清算中分配的财产；（三）存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益；（四）其他合法收入。第七条存款保险基金管理机构履行下列职责：（一）制定并发布与其履行职责有关的规则；（二）制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准；（三）确定各投保机构的适用费率；（四）归集保费；（五）管理和运用存款保险基金；（六）依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施；（七）在本条例规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款；（八）国务院批准的其他职责。存款保险基金管理机构由国务院决定。第八条本条例施行前已开业的吸收存款的银行业金融机构，应当在存款保险基金管理机构规定的期限内办理投保手续。本条例施行后开业的吸收存款的银行业金融机构，应当自工商行政管理部门颁发营业执照之日起6个月内，按照存款保险基金管理机构的规定办理投保手续。第九条存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。第十条投保机构应当交纳的保费，按照本投保机构的被保险存款和存款保险基金管理机构确定的适用费率计算，具体办法由存款保险基金管理机构规定。投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及与确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。投保机构应当按照存款保险基金管理机构的规定，每6个月交纳一次保费。第十一条存款保险基金的运用，应当遵循安全、流动、保值增值的原则，限于下列形式：（一）存放中国人民银行；（二）投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券；（三）国务院批准的其他资金运用形式。第十二条存款保险基金管理机构应当自每一会计年度结束之日起3个月内编制存款保险基金收支的财务会计报告、报表，并编制年度报告，按照国家有关规定予以公布。存款保险基金的收支应当遵守国家统一的财务会计制度，并依法接受审计机关的审计监督。第十三条存款保险基金管理机构履行职责，发现有下列情形之一的，可以进行核查：（一）投保机构风险状况发生变化，可能需要调整适用费率的，对涉及费率计算的相关情况进行核查；（二）投保机构保费交纳基数可能存在问题的，对其存款的规模、结构以及真实性进行核查；（三）对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查。对核查中发现的重大问题，应当告知银行业监督管理机构。第十四条存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。前款规定的信息不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的，存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息。第十五条存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示。第十六条投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。投保机构有前款规定情形，且在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的，存款保险基金管理机构可以提高其适用费率。第十七条存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。第十八条存款保险基金管理机构可以选择下列方式使用存款保险基金，保护存款人利益：（一）在本条例规定的限额内直接偿付被保险存款；（二）委托其他合格投保机构在本条例规定的限额内代为偿付被保险存款；（三）为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。存款保险基金管理机构在拟订存款保险基金使用方案选择前款规定方式时，应当遵循基金使用成本最小的原则。第十九条有下列情形之一的，存款人有权要求存款保险基金管理机构在本条例规定的限额内，使用存款保险基金偿付存款人的被保险存款：（一）存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织；（二）存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算；（三）人民法院裁定受理对投保机构的破产申请；（四）经国务院批准的其他情形。存款保险基金管理机构应当依照本条例的规定及时、足额偿付存款。第二十条存款保险基金管理机构的工作人员有下列行为之一的，依法给予处分：（一）违反规定收取保费；（二）违反规定使用、运用存款保险基金；（三）违反规定不及时、足额偿付存款；（四）滥用职权、玩忽职守的其他行为。存款保险基金管理机构的工作人员贪污受贿、泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。第二十一条投保机构有下列情形之一的，由存款保险基金管理机构责令限期改正；逾期不改正或者情节严重的，予以记录并作为调整该投保机构的适用费率的依据：（一）未依法投保；（二）未依法及时、足额交纳保费；（三）未按照规定报送信息、资料或者报送虚假的信息、资料；（四）拒绝或者妨碍存款保险基金管理机构依法进行的核查；（五）妨碍存款保险基金管理机构实施存款保险基金使用方案。投保机构有前款规定情形的，存款保险基金管理机构可以对投保机构的主管人员和直接责任人员予以公示。投保机构有前款第二项规定情形的，存款保险基金管理机构还可以按日加收未交纳保费部分0.05%的滞纳金。第二十二条本条例施行前，已被国务院银行业监督管理机构依法决定撤销或者人民法院已受理破产申请的吸收存款的银行业金融机构，不适用本条例。第二十三条本条例自年月日起施行。

中国人民银行关于《存款保险条例（征求意见稿）》的说明

一、制定存款保险条例的必要性存款保险制度是保护存款人利益的重要制度安排，是金融安全网的基本组成要素。市场经济条件下，吸收存款的银行等金融机构（以下称存款银行）自主经营、自负盈亏。为了保护存款人的合法权益，同时通过市场机制强化对存款银行经营行为的监督，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定，许多国家和地区先后建立了存款保险制度。所谓存款保险，是指存款银行交纳保费形成存款保险基金，当个别存款银行经营出现问题时，使用存款保险基金依照规定对存款人进行及时偿付。年以来，有关国家和地区不断完善存款保险相关制度，在应对国际金融危机中发挥了重要作用。目前，我国银行业经营状况良好，总体运行稳健。建立存款保险制度，有利于更好地保护存款人的利益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心，推动形成市场化的风险防范和化解机制，建立维护金融稳定的长效机制，促进我国金融体系健康发展。对此，人民银行会同有关方面已经作了长时间深入研究。党的十八届三中全会将建立存款保险制度作为全面深化改革的一项重要内容。根据党中央国务院的要求和部署，为建立和规范存款保险制度，人民银行会同有关部门在深入研究并认真听取有关方面意见的基础上，起草了《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。二、存款保险的性质和范围为有效保障存款人的合法权益以及银行业金融机构公平竞争，征求意见稿规定的存款保险具有强制性，凡是吸收存款的银行业金融机构，包括商业银行（含外商独资银行和中外合资银行）、农村合作银行、农村信用合作社等，都应当投保存款保险。同时，参照国际惯例，规定外国银行在中国的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险范围（第二条）。被保险的存款既包括人民币存款也包括外币存款（第四条）。 　　三、最高偿付限额 　　征求意见稿规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。也就是说，同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息加起来在50万元以内的，全额赔付；超过50万元的部分，从该存款银行清算财产中受偿。对50万元的最高偿付限额，人民银行根据年底的存款情况进行了测算，可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。这意味着，绝大多数存款人的存款能够得到全额保障，不会受到损失。而且，这个限额并不是固定不变的，人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行（第五条第一款）。特别需要说明的是，按照征求意见稿的规定，即使个别小存款银行发生了被接管、被撤销或者破产的情况，一般也是先动用存款保险基金，支持其他合格的金融机构对出现问题的存款银行进行“接盘”，收购或者承担其业务、资产、负债。这样存款人的存款将转移到其他银行，继续得到全面保障。确实无法由其他银行收购、承接的，按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。（第十八条）这也是世界各国的通行做法。此外，为了规范存款保险制度，保障存款保险基金安全，征求意见稿还对存款保险基金的来源（第六条）、保险费率的确定（第九条）、存款保险基金运用的原则和形式（第十一条）、存款保险基金对投保机构的追偿权（第五条第三款）、存款保险基金管理机构（第七条）以及风险防范和处置措施等作了规定。

存款保险知识专家问答

为贯彻落实十八届三中全会精神，建立和规范存款保险制度，有效保护存款人合法权益，完善我国金融安全网，人民银行起草了《存款保险条例（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。作为一项金融业基础性制度安排，存款保险在国际上已发展多年，其在保护存款人权益、防范和化解金融风险方面的作用得到国际社会高度重视。我国早在年，即着手研究论证建立存款保险制度有关问题，并经各有关部门、专家学者和金融机构充分讨论。为帮助各方面更好地了解存款保险制度，做好这次公开征求意见工作，人民银行邀请有关专家对存款保险制度的基本知识进行了解读。

1.什么是存款保险？建立存款保险制度有哪些意义和作用？存款保险制度又称存款保障制度。市场经济条件下，存款保险制度是保护存款人权益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。目前，世界上已有多个国家和地区建立了存款保险制度。实践证明，存款保险制度在保护存款人权益、及时防范和化解金融风险、维护金融稳定中发挥了重要作用，已成为各国普遍实施的一项金融业基础性制度安排。存款保险制度建立后，一是有利于更好地保护存款人的权益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心，推动形成市场化的金融风险防范和化解机制，建立维护金融稳定的长效机制；二是有利于进一步加强和完善我国金融安全网，使风险早发现和少发生，增强我国金融业抵御和处置风险的能力；三是有利于强化市场纪律约束，创造公平竞争的市场环境，为加快发展民营银行和中小银行、加大对小微企业的金融支持保驾护航。2.建立存款保险制度能够更好地保护存款人权益，主要体现在哪些方面？存款保险制度能够加强和完善对存款人的保护，使存款人的存款更安全，主要体现在三个方面：一是通过制定和公布《存款保险条例》，以立法形式为社会公众的存款安全提供明确的制度保障。在条例中明确设立专门的存款保险基金，确保可靠的资金来源，当个别金融机构经营出现问题时，使用存款保险基金依照条例规定对存款人进行及时偿付，保护存款人权益。二是加强对金融机构的市场约束，促使金融机构审慎稳健经营，从而更好地保障存款人的存款安全。对金融风险而言，事前防范比事后处置更重要。存款保险制度建立后，根据不同金融机构的风险状况确定其差别费率，可以促进金融运行的体制机制进一步完善，提升金融机构的自我约束和内控管理，促进其稳健经营和健康发展。同时，为保障存款保险基金的安全，存款保险基金管理机构将加强风险的识别和预警，及时采取纠正措施，使风险早发现和少发生，有利于进一步提升银行体系的稳健性。三是存款保险是对现有金融安全网的完善和加强。一般来说，完善的金融安全网由中央银行最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度三部分组成。中央银行是“银行的银行”，可以通过加强宏观审慎管理、提供流动性支持等措施维护银行体系稳定，审慎监管有利于促进银行稳健合规经营。存款保险制度建立后，通过明确的存款保障制度安排，稳定市场和存款人信心，是对我国金融安全网的进一步完善和加强，有利于进一步提升我国金融安全网的整体效能，促进银行体系健康稳定运行，更好地保障存款人权益。3.存款保险制度的保护范围是什么？存款保险制度是保护存款人权益的重要措施。为全面充分保护存款人的权益，保证存款保险制度的公平性和合理性，促进银行业公平竞争，存款保险将覆盖所有存款类金融机构，包括在我国境内依法设立的具有法人资格的商业银行（含外资法人银行）、农村合作银行、农村信用社等，符合条件的所有存款类金融机构都应当参加存款保险。存款保险覆盖存款类金融机构吸收的人民币和外币存款，包括个人储蓄存款和企业及其他单位存款的本金和利息，仅金融机构同业存款、金融机构高级管理人员在本机构的存款，以及其他经存款保险基金管理机构规定不予承保的存款除外。将少数特定存款排除在存款保险保护范围之外，有利于发挥市场约束机制作用，促进银行业稳健发展。4.确定存款保险的偿付限额主要有哪些考虑？银行业是我国金融业的主体，存款是银行业资金来源的主要组成部分。切实加强对存款人的保护，对于维护金融稳定、促进银行业健康发展十分重要。存款保险制度的核心是充分保障存款人权益，这是建立这项制度的出发点和立足点。从国际上看，偿付限额一般是人均国内生产总值（GDP）的2-5倍，例如美国为5.3倍、英国为3倍、韩国为2倍、印度为1.3倍。考虑到我国居民储蓄倾向较高，储蓄很大程度上承担着社会保障功能，《存款保险条例（征求意见稿）》将最高偿付限额设为50万元，约为年我国人均GDP的12倍，高于国际一般水平。据测算，设定50万元的最高偿付限额，能够为99.5%以上的存款人（包括各类企业）提供%的全额保护。实行限额偿付，并不是限额以上存款就没有安全保障了。当前我国银行业经营情况良好，银行体系总体运行稳健，银行资本充足率等主要财务和监管指标总体健康，同时银行业监管质量和水平不断提高，银行抗风险能力大大增强。存款保险制度建立后，现有金融安全网的效能将得到进一步提升，有利于更好地保障银行业的健康稳定和存款人安全。从国际经验看，即使个别银行出现问题，通常是通过市场手段，运用存款保险基金促成健康的银行收购问题银行，将问题银行的存款转移到健康的银行，使存款人的权益得到充分保护。5.为什么存款保险制度有利于中小银行的改革和发展？存款保险对中小银行更有利。一方面，存款保险制度可以大大增强中小银行的信用和竞争力。存款保险可以抬升中小银行的信用，为大、中、小银行创造一个公平竞争的环境，推动各类银行业金融机构同等竞争和均衡发展。另一方面，存款保险制度可以为中小银行创造一个稳健经营的市场环境。通过加强对存款人的保护，存款保险可以有效稳定存款人的预期，进一步提升市场和公众对银行体系的信心，增强整个银行体系的稳健性。从各国经验看，建立存款保险制度是发展民营银行、中小银行的重要前提和条件。美国社区银行的健康发展，在很大程度上得益于美国存款保险制度的建立和完善，使小银行具备与大银行平等竞争的制度基础，维持了整个金融体系的多样性，改善和加强了对小企业、社区和农民的金融服务。通过建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制，可以为民营银行、中小银行的健康发展提供坚实的制度保障。一般来说，存款保险对不同经营质量的金融机构实行差别费率，并采取及时风险纠正措施，有利于促进形成有效竞争、可持续发展、主要面向“三农”和小微企业的中小金融机构体系，形成更加合理的金融体系结构布局，进一步提升金融服务实体经济的能力和水平。6.存款保险制度实施后，存款人需要交保费吗？不需要。存款保险制度作为国家金融安全网的一项基础性制度安排，其资金来源主要是金融机构按规定交纳的保费。存款保险制度建立后，只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平，对金融机构的财务影响很小。收取保费主要目的是为了加强对金融机构的市场约束，通过实行基准费率和风险差别费率相结合的制度，促进公平竞争，形成正向激励，促使银行审慎经营和健康发展。

（二）

《钟正生专栏》存款保险来了银行何去何从？

来源：路透中文网

作者为国信证券宏观分析师钟正生（仅代表本人观点）

近日央行副行长胡晓炼在《财经》年会上表示，将加快建立存款保险制度，防范区域性和系统性风险。这一次，每每呼之欲出却无疾而终的存款保险制度，终于带给了我们更真切的期待。

长期以来，我国以政府信用为商业银行和存款者提供担保，尚未建立“显性”存款保险制度。随着利率市场化的推进，以及民营资本获准进入银行业，当前存款利率上限浮动区间的进一步放开可能加剧中小银行的经营困境。而在“显性”存款保险制度缺失的条件下，利率市场化的快速推进恐会使得中小银行储户利益难以保护。例如，美国逐渐取消“Q条例”后，金融机构间竞争完全市场化，过去依靠限制竞争才能生存的中小银行难以为继。年至年，平均每年有家小银行倒闭，这一幕着实令人震惊。因此，存款保险制度的适时推出，为我国存款利率上浮区间的进一步扩大，甚至存款利率管制的最终废除提供了一层“缓冲垫”。存款保险制度带来的息差缩窄也会倒逼商业银行优化资产结构，拓展盈利空间，从而提升中间业务收入占比和资源配置效率。若再伴以面向企业和个人的大额存单的进一步扩容，我国利率市场化的步伐将不期加快，此前利率市场化放缓的论调也将不期而散。

存款保险制度的推出，会带来金融体系生态的急遽改变，也会带来资本市场情绪的深度调整。

存款保险不同于一般商业保险，承保单位也不太可能在现有保险机构中产生。但如果存款保险公司在成立之后实行公司化运作，不排除将来部分有实力的保险机构成为存款保险公司股东的可能。这也许就是上周三收盘前夕保险股“闻风”猛涨的根源所在。当然，首当其冲受到影响的，还是当前仍然主导中国金融体系的银行。一种几乎成为共识的观点是，存款保险制度的推出无疑意味着利率市场化的提速，商业银行的息差有进一步收窄的压力。但我们认为，此时推出存款保险制度未必就是对银行股的利空消息。这是因为，有两个对冲因素可能会使我们评判银行股估值的传统逻辑发生变化。

一是，近期银行股票估值的重心已从“息差”转向“风险偏好”。随着利率市场化的加速推进，银行息差收窄是个不争的事实。但当前存款利率的上浮区间有望进一步扩大，并伴随着央行进一步的降息（这“一升一降”的组合恰恰为了保持存款利率事实上的不变，从而维护商业银行核心存款的稳定，正如这一次央行对存款基准利率的调整一样）。而央行在宽松道路上的继续前行，有助于宏观经济的企稳，从而有助于市场对银行股风险偏好的进一步提升。当然，这里隐含着一个假设，即央行在推进利率市场化的同时，会通过降息降准等措施来对冲。但央行正走在宽松道路上的显见事实，给了这一隐含假设较为坚实的基础。

二是，明年资产证券化可能会打开一个较大缺口，这会为银行应对息差收窄提供缓冲。资产证券化可以提高资产周转率，这将减轻银行通过息差保护应对成本上行的压力。这实际上相当于“薄利多销”的概念，单笔贷款的息差收窄了，而贷款周转的速度却加快了。例如，次贷危机前的美国，贷款利率被压得很低，但迅速的“发起并出售（originateanddistribute）”模式，使得基础资产原始持有人（银行）的破产风险随之被稀释。银行可以更加肆无忌惮地加杠杆，其对息差收窄的敏感度也随之降低。而从最新国务院常务会议精神来看，明年我国资产证券化应该会有一个迅猛推进。这不仅有利率市场化加速背景下为银行赢得缓冲空间的考虑，也有以此更好地缓解企业融资难和融资贵问题的用意。

三是，存款保险制度推出亦降低了民营银行的进入壁垒，改善了整个银行体系的生态。民营资本发起设立民营银行的一个重要条件在于“风险自担”。这意味着民营银行在用资本承担风险之后，还要发起人对银行经营风险承担无限责任。这种制度安排虽然可以有效约束银行的风险承担行为，但发起人承担的责任过大，无形中也增加了民营银行的进入壁垒。随着存款保险制度的推出，由存款保险机构分摊银行经营风险，并在风险暴露时减少银行发起人的赔付责任，这无疑会提高民间资本进入银行业的积极性。未来在存款保险制度的“护航”，民营银行的发展将会迎来一轮新的契机。换言之，存款保险制度相当于剔除了国有银行背后的隐性国家担保，转而使存款担保显性化、普适化和分层化，这对整个改善整个银行体系的生态是大有裨益的。

那么，推出存款保险制度会对货币政策调控带来什么影响呢？

理解这个问题仍需置于推进利率市场化的大背景之下。目前我国贷款利率已经完全放开，随着存款利率上浮区间的进一步扩大，央行的降息空间也有望进一步打开。日本和英国等发达国家存款保险的实践为我们提供了很好的镜鉴。这些国家存款保险制度推出之时，适逢经济的下行周期，基准利率均出现了一定幅度的连续下调。这间接制约了利率市场化进程中存款利率的快速上行，减弱了对实体经济的不利冲击。有鉴于此，预计在未来我国经济的下行周期中，央行很有可能再度祭出“降息+扩大存款利率上浮空间”的政策组合，从而收到“货币宽松+推进利率市场化”的一石二鸟之效。当然，为避免银行核心存款的流失，抑制负债成本的上行，促进银行提供更多更优惠的贷款，可能也需要央行采纳这种“一升（存款利率上浮空间）一降（存款基准利率）”的组合。

此外，考虑到我国商业银行向央行“无条件”缴纳的高额存款准备，事实上也承载着“隐性”存款保险的职能，而这与“显性”存款保险制度下保费的职能是相互重叠的。因此，在存款保险制度提议实施后，我国法定存款准备金率的下行通道也有望提前打开。再加上未来新增外汇占款回升乏力，基础货币仍然存在觉额缺口，且明年将非银同业存款纳入存贷比考核后，为规避监管套利也需对其征缴存准，这些因素也决定了央行未来需要降准释放基础货币，维稳货币市场资金面。应该说，前者提供了中长期的愿景，后者则提供了更当下的关切，两者会共同促成目前居高不下的存款准备金率渐次下行。当然，一如央行所言，存款准备金率调整的中性对冲色彩趋浓，而全面宽松意蕴已弱。（完）

（三）

二十年纠结存款保险从起点再出发.来源：《南方周末》记者樊殿华实习生王双红张玉洁年8月16日

编者按：种种迹象表明，推出存款保险制度或将成为金融领域下一个具有实质性突破的改革措施。这项在全世界大部分国家都已建立的金融“防火墙”制度，在中国已历经二十载沉浮，数次加速，又数度搁置。政策迟迟难推，既有颇为微妙的部门分歧，又受制于欠缺顶层设计的监管协调之困。为此，南方周末经济板块本期特刊发一组文章，记录此中的政策变迁，以及赞成者、反对者的不同思考。

脆弱的信心崩溃了，存在银行里的钱也会有去无回。

一个个营业部，挤满了情绪激动的人群。人们高声叫嚷着，取出存款，所有存款。

这是年的海南，中国金融史上一场并不久远的噩梦。噩梦在此后数年间接二连三地降临。海南发展银行、威海市商业银行、郑州城市合作银行、汕头市商业银行等陆续发生大规模挤兑。

最终是国家出手。自年以来，在中国的11起重要的金融机构市场退出中，除广东国际信托投资公司外，其他机构的债务清偿都由国家兜底——人民银行被迫以再贷款名义提供资金。

然而，这种国家信用背书的制度，即“隐性全额存款保险”制度之下，代价惨痛，央行亦难堪重负：公开数据显示，自年至3年以来，中国有三百多家金融机构关闭破产，兑付自然人的债务超过亿元。央行对这些即将关闭的金融机构被迫发放的信用贷款显然收回无望。

不过，如果建立存款保险制度，测算结果显示，可节约央行的再贷款资金五百多亿元。

全世界大部分国家都选择了这种制度。年，一场银行危机后，美国建起了世界上首个全国性存款保险机构，很快就被各国效仿。国际存款保险机构协会的统计显示，目前已有个国家（地区）建立了存款保险制度，而金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，绝大多数都已建立存款保险制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中国。

存款保险，顾名思义，是为储户的存款提供的一种支付保障，银行缴纳一定额度的保费，为特定范围存款账户购买保险。一旦银行面临破产倒闭，将由存款保险机构向存款者支付部分或全部存款，这样能迅速、有效地处置问题银行，降低处置成本。

事实上，在中国，迟迟未能破冰的存款保险制度已酝酿近二十年之久。

“之所以迟迟未能推出，主要受阻于三方面争议。”中投公司副总经理谢平在《中国金融改革思路：-》一书中写道，其中之一即是，人民银行、银监会和财政部都想成为存款保险的主管部门，“这既有认识分歧，也有一定程度的‘部门权力之争’”。而另两项争议，则是存款保险机构与银监会的监管功能、人民银行的金融稳定机制的协调与衔接问题。

回顾存款保险二十年来时路，堪称观察中国式决策的样本。数次加速，又数次搁置，背后折射的是颇为微妙的部门利益图谱，以及在此基础上所建立的、欠缺顶层设计的监管协调机制之困。

存款保险再提速

这是数年之后，相关部门负责人的再度密集公开表态。

年两会上，央行行长周小川破例留任，因政府换届暂缓的存款保险制度改革得以“无缝衔接”。种种迹象表明，推出存款保险制度或将成为金融领域下一个具有实质性突破的改革。

年2月的中国人民银行工作会议，将存款保险制度视作“今年三项改革重点内容之一”。5月发布的《金融稳定报告》措辞亦十分急切，“当前建立存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施”。

所谓的共识是指，推出存款保险制度是完善市场化的金融机构“退出机制”，也为下一步民营银行的设立做好准备。功能完善的存款保险制度如同一道防火墙——在事前防止银行遭受挤兑，并阻断风险向其他银行和实体经济传导。而这项制度，也将成为监管机构的审慎监管、央行“最后贷款人”之后金融安全网的最后一道防线。

当月，发改委发布《关于年深化经济体制改革重点工作的意见》，罕见地单独列出了存款保险改革的具体要求，并指明由人民银行、银监会、财政部等部门负责。

这是数年之后，相关部门负责人的再度密集公开表态。

央行上海总部副主任凌涛在年6月末的陆家嘴论坛新闻发布会上公开表示，人民银行会同各有关部门已基本达成共识，就存款保险制度的组建积极做好有关准备工作。

一周后，《中国日报》报道称，全国人大常委会委员、前央行副行长吴晓灵在上海参加中欧商学院活动时更直言，在历经多年讨论之后，中国可能在年底提出存款保险方案。

央行行长周小川也于年7月份发表署名文章称，将推进存款保险制度建设，为小型金融机构创造公平竞争环境。

一位曾参与央行存款保险内部论证会的人士告诉南方周末记者，央行年曾召开数次内部论证会，邀请与央行观点一致的专家学者参与讨论。

上述人士称，用以明确存款保险制度基本功能和组织模式的《存款保险条例》内部论证已经完成，现在需要争取全国人大和国务院法制办的支持。“人大这边是属于比较支持存款保险条例的，很看好这个。法制办那边态度还不是很明朗。”

另一位接近央行的消息人士则称，存款保险制度已“尘埃落定”，“流程已走完，年底前就会公布”。

方案浮出水面

数位接近央行人士证实，央行上报的方案是，将成立存款保险基金，由人民银行金融稳定局存款保险处托管。所有存款性机构将强制参保。每个银行账户的保险上限设置为50万元还是更多，还没有定论。

存款保险制度在此时再度加速，业内人士普遍认为原因有三。

一是，美国存款保险制度在这次金融危机中被证明是有效的。年，美国联邦存款保险公司连续出台多项临时性措施，缓解因流动性压力而可能导致的偿付危机。当年还先后救助、处置了超过22家大型金融机构，包括向花旗银行的不良资产池提供担保和处置华盛顿互惠银行。

“美国倒了上百家银行，没有一家出现挤提。如果没有存款保险制度，美国这次肯定不会这么消停。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁说。

二是，经过此前五年的信贷扩张，金融系统性、区域性风险集聚，而温州、鄂尔多斯等地民间借贷风险频发，并已经从民间向银行系统蔓延。

三是，利率市场化改革提速，加之“金十条”鼓励民营资本进入金融机构。而存款保险制度的建立，被视为放开民营资本准入、利率自由化的先决条件。未来银行产权多元化，规模也不一样。利率市场化后，会真的有银行破产。

而据数位接近央行人士证实，央行上报的方案是，“考虑到新设一个存款保险机构，行政成本比较高，过程也比较久”，将成立存款保险基金，由人民银行金融稳定局存款保险处托管。所有存款性机构将强制参保。

据一位接近方案设计的人士称，每个银行账户的保险上限设置为50万元还是更多还没有定论。若为50万元，则已覆盖约99.5%左右的账户。

上述人士还称，以中国政府推进存款保险制度的压力之大，存款保险基金很可能最终将承诺保障受保账户的本金安全。另外，存款保险基金来源是向商业银行收取的保费。可能的方案是，经过20年逐年积累，保费池子达到亿-亿元的水平，此后停止收取存款保险。

“基金规模太大将面临贬损，基金管理人可能不具备匹配的管理能力。基金规模太小，又不一定能够防范足够大的局部性金融风险。”上述人士称。

至于对商业银行实际利润的影响，上述人士认为，这取决于保费费率。他称很可能在5-10个基点之间。“总体上讲，应该是一个比较温和的费率。有20年的耐心把基金池子弄起来，费率应该是不高的。”

“如果一开始存款保险费率定得非常低，对商业银行是有利的，但是对基金来说太慢了。基金还没弄好，风险已经爆发。但存款保险费率收得太高，银行不一定能承受。”上述人士说。

此前，据申银万国的测算，在8-12个基点的费率下，存款保费的征收将给上市银行9年的净利润带来约4-7个百分点的负面影响。

二十年轮回

最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一魏加宁回忆，最大障碍来自四大国有银行和监管层。

关于存款保险的官方表述最早可追溯至二十年前。

年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。四年后的全国金融工作会议再度提及存款保险，不过，与现在全部存款性机构参保不同，那时的思路是要研究和筹建“全国性中小金融机构的存款保险机构”。

也就在这一年，中国农村发展信托投资公司、中国新技术创业投资公司宣告关闭。此后数年，金融机构风险频发，储户心理恐慌加剧。

当年年底，央行成立了存款保险课题组，时任中国人民银行监管二司司长的刘士余开始带队做基础性的理论研究。一位老央行工作人员回忆，他们开始介绍、翻译美国存款保险公司的经验，并着手研究国内银行业现状，包括调研银行资产负债结构，特别是存款结构，还做了很多预案分析。六年后，课题组起草了一份题为《构建中国存款保险体系的若干思考》的报告。此后草拟的存款保险方案的总体框架，正是以该报告为蓝本。

一位接近央行的人士回忆，人民银行真正积极推进存款保险，是3年银监会从央行分拆出来以后开始的。4年4月，中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌。这之后，据人民银行前副行长苏宁回忆，工作重心从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。

在此之前，关于是否有必要建立存款保险制度的话题在央行内部争议很大。最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一魏加宁回忆，最大障碍来自四大国有银行和监管层。当时在储蓄存款市场占有率高达70%的四大行以国家信用为后盾，认为不可能出现倒闭。而人民银行有人担心设立存款保险制度会引发道德风险，因此态度比较慎重。

5年《中国经济周刊》的一篇评论亦可看出当时另外一些忧虑：如果由商业银行按存款额度和自身的风险程度来缴纳，这对资本充足率尚未达标（中行建行因注资除外）、目前又处于股份制改革关键时期的国有银行来说，无疑是病中加压甚至雪上加霜。

国有银行曾一度持消极否定态度。一位前央行金融稳定局人士回忆，大银行不愿意干。“有些银行甚至说得很直白，我要是倒了，你也赔不起。我要是不倒，就是白交保费，拿钱保小银行，纯粹是做贡献。”上述人士告诉南方周末记者，“说得也是有道理的。在国外，大银行也是抵触的。”

金融危机后，关于四大国有行是否加入存保制度的争议逐渐消散。

在金融危机中，“大而不能倒”的传说破灭。受金融危机冲击倒闭的美国美联银行、华盛顿互惠银行，资产规模约在三四千亿美元以上，体量只略小于交通银行，比其他股份制银行都大。

而在中国现有的体系内，一旦银行碰到危机，处理起来缺乏必要的事前资金积累，所有处置措施都由临时个案来决定，需要各级政府、司法部门、监管机构的临时合作，拖延了处置时机，大大增加了处置成本。

“除了维护系统稳定，从讲政治的角度来讲，这些大银行也慢慢理解了。”上述央行人士接受南方周末记者采访时说，“大银行如果没有国家信用支撑，没有几次国家注资、改制，能有今天吗？大银行做点贡献也是应该的。”

“我觉得这项制度推开，对我们金融体系的健全，特别是小的金融企业的健康成长和救助，是一个非常好的政策。”时任中国建设银行党委书记的王洪章年时曾公开表示，“建设银行过去叫大银行不能倒，但现在也很难说，所以我们对这项政策是非常欢迎的态度。”

三次搁置

技术问题早已解决，剩下的只是政治博弈。

存款保险制度在中国，曾经历三次加速，又经历三次搁置，原因各不相同。

5年，存款保险制度距离落地几乎仅有一步之遥。

4年，在国务院有关领导督促下，存款保险制度的推进工作明显加快。12月初，《存款保险条例》起草工作展开。一个月后，人民银行金融稳定局透露，存款保险制度已有初步方案，待成熟后报国务院审批。而据当时媒体报道，5年3月，央行牵头的存款保险制度设计方案已经获国务院原则性批准，由央行金融稳定局负责具体组织实施。该报道援引央行研究局人士消息表示，存款保险制度的有关具体步骤可能在5年下半年进入会签，预计年内实施的可能性很大。

此后却再无音信。魏加宁认为，这一次搁置，错过了7年这个最好的时机。“当时经济增长势头很好，企业盈利在上升，银行包袱甩了，不良资产被剥离，国家财政收入也在上升。但是很遗憾。”

据了解，这一次耽搁的原因是，银监会认为当时农信社特别困难，需要将其纳入特别考虑。一位接近央行和银监会的人士回忆，银监会的借口是“农信社怎么办”，“但心里想的却另有其事”。

央行方面提出存款保险应具备三大功能：理赔、资产处置和辅助监管功能。“央行提出这个之后，银监会不干了。”上述人士称。银监会方面对于前两项职能并无异议，但认为第三项“辅助监管职能”将涉及“监管权之争”。

一位央行人士回忆，6年8月，人民银行曾派时任金融稳定局副局长的张健华去美国联邦存款保险公司工作考察半年。美国方面很重视，安排张从监管部门、研究部门、国际部门，到下面的接管、清算部门都挨个转过，甚至还让张健华跟着去现场检查银行。

这轮考察的最大体会是，存款保险制度若想真正发挥作用，功能必须相对完善，需要附加监管或及时纠正功能，单一的“付款箱”（paybox）模式绝对不适合中国。

一个经常被拿来做反例的例子是，年英国北岩银行遭受挤提，宣告了“付款箱”模式的彻底失败。

北岩银行被挤兑时，被监管机构认为仍具有清偿能力，资本超过监管要求，贷款质量良好，但它却成为英国银行业近年历史中第一家由于挤提而被政府接管的银行，最直接的原因就是受到流动性的冲击。但英国“付款箱”式的存保制度，只负责事后埋单，无法起到维护公众信心的作用。

“我们国内有些部门就希望存款保险机构办成paybox形式。因为这样不涉及监管权的划分。”上述央行人士告诉南方周末记者。

该央行人士回忆，5、6年，央行几乎解决了所有技术层面的问题，“把该研究的问题都研究了，比如存款搬家，大机构到底参不参保，是最简单的费率还是差别化费率，差别费率怎么计算，是按很复杂的公式计算，还是分简单的几档去计算。当时农村信用社特别困难，7年的时候又对农信社的问题单独研究过一次。”上述人士说，“领导人最后的拍板，就属于政治博弈了。”

存款保险的再度推进则到了年。

7年初，人民银行和银监会会同发改委、财政部、中编办和国务院法制办成立了专题小组，具体负责存款保险制度实施方案的设计和《存款保险条例》的起草。

据一位多次参加央行专家座谈会的学者回忆，年夏天，在一次央行关于存款保险的座谈会上，时任央行副行长的苏宁曾讲“这是最后一次会了”。当时座谈会邀请了对存款保险制度持反对态度的一位国务院发展研究中心金融研究所研究员和社科院金融所王国刚，还请了两位来自地方上的同样持反对意见的年轻人。

“那次会的意思是，把不同意见的人都请来了，把你们的意见反映上去，然后我们就可以收官了。”上述学者告诉南方周末记者。

此后央行相关负责人亦出面表态。年11月28日，时任中国人民银行研究局局长的张健华说，“有关部门已经基本上达成一致了，到今天为止，我可以正式地跟大家说一下，已经给国务院上报了这个方案，但是什么时候能出呢？咱们保守一点明年肯定能出了吧？我希望中国存款保险制度能尽快出，但是前期并不一定搞得特别独立，有可能还是和中央银行保持密切联系，因为存款保险还需要中央银行的大力支持。”

一位参与推动存保制度的央行人士回忆，那时候各方面的态度都差不多达成一致了。“有一段时间已经协调得差不多了。银监会也并不是说坚决反对这个制度，核心仍是机构主导权的问题。”

然而期待再度落空。

这次是因为金融危机。年底次贷危机袭来，政府高层担心在这个时候推存款保险，可能会释放一种国家信用撤离的信号，造成大家对银行业的不信任，引发系统性风险。

反对者陈述的理由是，国外建存款保险是从无到有，做的是加法，能接受。而中国是从有（国家隐性担保）到无，是做减法。

上述央行人士回忆，人民银行还特地向领导层做了解释，认为这个担心没必要，技术上很容易解决。比如，推出存款保险制度，但承诺全额保险。事实上，金融危机期间，美国、英国，以及已经建立存保制度的亚洲国家，大多实行临时性的全额保险。“搞两年，过渡一下，正好把存款保险制度建立起来了。”

“但领导人考虑的角度可能更高一点，”上述人士回忆，“金融危机来了看不准，不知道存款保险在金融危机下的影响，看不准于是又放下了。”

年后，存款保险方案推进程序再度启动。但据一位接近央行人士称，此后又因政府换届而延缓。

寻找更超脱的方案

“金融危机的影子已经很明显，所以现在更应该出于公心把方案设计得更万全。”

除了存款保险机构“及时纠正”或“前置介入”引发的监管权之争，眼下双方的分歧还包括，由央行主导的《存款保险条例》和银监会主导的《银行业金融机构破产条例》本应作为金融机构市场化退出的一个整体，但由于立法资源有限，两者究竟是同时立法，先后立法，还是只取其一？

上述参与央行内部论证会的人士告诉南方周末记者，人民银行曾邀请全国人大、国务院法制办列席内部论证会。后者提出的建议是：你们立法要想通过审批，必须更讲策略。要让每个人都能接受，而不是觉得在争权抢利。

上述人士称，央行态度因此有所转变。过去是排斥破产条例，现在则只表明优先存款保险立法的态度。

几乎所有的受访者都谈及，多年来，人民银行与银监会一直处于微妙的角力关系之中。

“过去十年，银监会老想干宏观调控的事，央行老想把监管拿回来。双方都没有定好位。”一位接近央行和银监会的学者评价说。4年，银监会曾下达电话指令，要求银行停贷三天。9年又拼命催贷。

而人民银行此次的存款保险方案——成立基金，由央行托管，并被要求赋予辅助监管职能——也被外界解读为实质上的扩权之举。

“存款保险的建立，涉及几千亿资金由谁管。每个部门都把几千亿资金看做是自己部门利益跑马圈地的地方。大家都想搞。”北京师范大学金融研究中心主任钟伟说。

事实上，5年的那版方案中，央行还倾向于成立相对独立的存款保险公司，以市场化法人的形式进行运作。在上述方案中，存款保险的启动资金可能主要来自财政部和央行，并将逐步建立存款保险的保费征收机制，之后的来源主要包括财政和央行资金、保费收入、保费的投资收益。

一位曾参与存款保险方案设计的央行人士认为，考虑到成立机构行政成本高、周期长，现在的基金模式可能只是过渡方案，未来应该会成立独立性更强的机构。但在成为像美国的联邦存款保险公司那么大、强势的机构之前，中国的存款保险公司不是依附于央行，就是依附于银监会，“这是肯定的”。“人民银行和银监会本身已经有这么大的沟通成本，再加上第三方机构，沟通协调难度更大。”

魏加宁并不认同。他认为，诸如机构如何设置、资金来源等问题，属于基本框架，“一开始就不能搭歪，不然部门利益就掺进去了”。他说，这无异于“分两步跨过同一条河流”，“现在弄成基金，以后若是分离出来还要打架”。

一种市场观点认为，存款保险基金应放在银监会下面，理由是保护存款人合法权益本身是银监会的职责，而且能更了解监管信息，从市场准入、日常监管到问题处置、市场退出进行全过程监督。缺点则是监管部门可能掩盖监管失误，把监管失误造成的问题用基金埋单。

反对者则认为，存款保险基金由央行托管，理由是基金不足时，央行可以提供流动性；与央行最后贷款人配合，大家更有信心；与证券业、保险业不同，银行业作为金融业绝对主体与金融稳定关系重大。缺点则是，职责容易混淆，本来央行能救的，结果让存款保险埋单，或者本来应该存款保险出的，却让央行再贷款救活了。

魏加宁认为，更优的方案应该是，央行、银监会、存款保险机构，三者分离，互相制衡、监督。监管机构的审慎监管、中央银行的最后贷款人以款及存保险，构成金融安全网的三大支柱。他认为，“监管权”其实可以分为检查权和处罚权。关于检查权的协调，三家机构的职责重点并不相同：监管部门主要检查金融机构是否违法违规，中央银行主要检查财务状况和流动性状态，而存款保险机构主要检查存款人信息是否完备。而实践中，中央银行和存款保险机构可以委托监管部门代理检查，或提出信息共享。

至于行使处罚权的手段，也各不相同。监管部门可以进行行政处罚或追究法律责任，中央银行则通过接触清算合同或进行信息披露，存款保险机构则通过提高费率等形式。

“违法违规则银监会管，出现流动性问题则央行救，资不抵债则由存款保险处置。”魏说。

至于启动资金，魏加宁建议，由于存款保险首先具有公共职能，所以财政应该出1/3；再者存款保险分担央行再贷款的负担，所以央行出1/3；然后又事关商业银行自身，所以银行业协会出1/3。由于中国银行业协会资金来源有限，可由汇金减持国有股变现后注资。

在魏加宁看来，如果以部门牵头推改革，“容易出现把自己部门的利益塞进去”。他建议，推动金融改革应该成立一个跨部门的金融改革委员会。

“金融危机的影子已经很明显，所以现在更应该出于公心把方案设计得更万全。”一位接近央行和银监会的学者说。

链接:存款保险制度模式的国际经验

加拿大存款保险公司总裁R.N.罗伯逊曾在5年人民银行举办的大连“存款保险国际论坛”上提出，按照国际经验，存款保险机构分为“付款箱”型、“成本最小化”型和“风险最小化”型三类。

“付款箱”是指仅负责“埋单”，没有权力对参保机构进行干预。“成本最小化”型是指，尽管它很可能没有权力关闭一家银行或干预其事务，但是有权参与并了解银行的全面信息，一旦银行倒闭，将有权决定如何更好处置倒闭银行的资产和负债。“风险最小化”型则具有最广泛的权力，既有完善的风险处置职能，又有一定的审慎监管权。

新加坡、荷兰等中小型经济体或者长期未发生大规模金融风险的国家主要采取“付款箱”型。美日等大型经济体存款保险制度主要采取“成本最小化”型和“风险最小化”型。

在美国，与监管当局平起平坐的存款保险公司甚至有权在银行资本充足率低于2%时下令关闭。而功能最为齐全的联邦存款保险公司被认为是世界上最成功的模式。（樊殿华整理）