将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行

金融发展职能由人民银行承担，能使监管者专注于监管，提高监管的专业性有效性

强化人民银行宏观审慎管理职能，落实“三个统筹”

文

徐忠，作者为央行研究局局长

来源：财新网

近日，全国人大审议了《国务院机构改革方案》，对金融监管体制改革做出了重大部署，主要强调了三个方面：一是坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营发展趋势，“组建中国银行保险监督管理委员会”，集中整合监管资源、充分发挥专业化优势，落实功能监管并加强综合监管，提高监管质量和效率。二是分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”，使监管部门专注于监管执行，提高监管的专业性有效性。三是强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”，为“打好防范化解重大风险攻坚战”奠定重要基础。

一、坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营趋势，合并银监会与保监会

银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择。我国金融业综合经营已成趋势，银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。一是银行与保险产品功能交叉趋同，寿险产品除了传统的保障功能外，发展出与银行存款类似的储蓄功能，成为“储蓄寿险”。二是银保合作不断深化，我国银行已成为保险销售的重要渠道，近年来业务发展迅猛，促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。在此背景下，统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。

银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。银行与保险在监管理念、规则、工具具有相似性，对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如，保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”（“偿二代”）以风险为导向，制定不同风险业务的资本金要求，就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求，因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”。在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下，尤其是地方层面保险监管人才匮乏，统一监管有利于发挥协同效应，集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力，提高监管的质量和效率。

二、分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，使监管者专注于监管执行，提高监管专业性有效性

我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险，身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。正如IMF金融稳定评估指出，中国金融乱象与监管和发展不分有很大关系。这是习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确要求“分离发展和监管职能”的重要背景。此次会议决定改革金融管理体制，分离发展与监管职能，金融发展职能由人民银行承担，能使监管者专注于监管，提高监管的专业性有效性。人民银行承担的重要发展职能包括：一是统筹金融业发展规划，相关金融监管部门不再编制本部门发展规划，以实现发展与监管职能分离；二是统筹金融业立法，金融立法不再各自为政，避免不同法律之间存在冲突、部分法律立法进程滞后等问题；三是统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。

分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定，主要有两个考虑。一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，从而保证监管者专注于监管，防止目标偏离。二是有利于防范化解系统性金融风险。在金融业综合经营趋势明显的背景下，金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显，系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围，以近年来快速发展的万能险为例，其资金链条可能横跨银、证、保多个行业，从单个监管部门的角度看，都监管合规、风险可控，但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。因此，由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度，负责重大金融监管规则制定，包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管，统一同类产品监管标准和规则落实功能监管，从而有效防控系统性金融风险，有力维护金融稳定。

三、强化人民银行宏观审慎管理职能，落实“三个统筹”

从年全球金融危机后的国际监管改革经验看，主流做法是强化中央银行的宏观审慎管理职能，构建完整有效的宏观审慎管理体制。第五次全国金融工作会议明确要求“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”。习总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司…统筹监管重要金融基础设施…统筹负责金融业综合统计”的“三个统筹”的改革要求。强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”是保证金融安全、“打好防范化解重大风险攻坚战”的重要基础。

一是人民银行统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司。人民银行统筹负责系统重要金融机构和金融控股公司的监管规制和机构认定，并具备检查权、处罚权，对高管的人事任免具有否决权。

二是人民银行统筹规划、建设和监管重要金融市场基础设施（含各类金融资产登记托管机构），对金融交易所主要业务规则制订修改人民银行具有否决权。

三是人民银行统筹负责金融业综合统计。涉及宏观调控、系统性风险等重大问题时，人民银行可根据履职需要进行直接数据采集。（END）

过往文章延伸阅读一

当前金融乱象与改革的紧迫性

文

徐忠，央行研究局局长

近年来，我国金融市场风险事件频发，凸显了防控化解风险的紧迫性。正因如此，党中央也提出要用3年左右时间，打赢防范化解重大风险的攻坚战。尽管大家都意识到防控化解金融风险的紧迫性，但由于对风险症结在认识上不尽相同，因此开出的药方也各有差异。厘清风险乱象背后的症结，统一思想认识，既关系到能否坚持金融市场正确的发展和监管改革方向，又关系到国家金融安全与稳定的大局，更关系到新时代中国经济高质量发展的战略转型。在当前金融乱象频发的环境下，应进一步强化央行的统筹作用而非简单的协调作用。下一步，在国务院金融稳定发展委员会框架下，探索更好地实现央行的“三个统筹”、以及央行在负责宏观审慎的基础上有效统筹审慎监管与行为监管的综合监管改革方案，补齐监管短板，打赢守住不发生系统性金融风险底线的攻坚战。

一、如何正确认识分业经营和混业经营的问题

近年来金融机构表外业务泛滥、同业业务异化是金融乱象的重要表现。对此，有观点认为，这些乱象的症结，就在于混业经营，监管改革的方向，就应当对混业势头进行打压，甚至回到分业老路上去。这种看法，本质上仍是“分业经营等同于金融安全，而混业经营等同于金融危机”传统观念作祟，根源基于三个常见的认识误区。

第一个误区，混业经营是金融危机的“原罪”。分业混业之争，最早始于美国上世纪30年代大萧条时期。在政治诉求和社会诉求的共同作用下，有关混业经营是金融危机“原罪”的观点占据上风，最终促成了以分业经营为主的《格拉斯—斯蒂格尔法案》（以下简称“《格法》”）的诞生。然而，越来越多证据显示，该法案实际是误读了金融危机。诺贝尔经济学奖得主默顿?米勒（）就认为，分业经营要求是基于对历史事实完全错误的解释而做出的规定，削弱了银行业通过提供多元化服务降低风险的能力，也损害了投资者利益。事实上，混业经营是金融体系发展的必然结果，与大多数其他行业一样，是规模经济和范围经济的内在要求，其内在动力源于科技进步，是顺应历史发展潮流的必然选择，是科技促进金融体系不断从量变到质变的时代产物。自上个世纪80年代以来，科技发展日新月异，利率市场化改革大幅推进，金融市场的产品、工具、组织结构也得以进一步优化，创新步伐不断加快，信息化、综合化经营渐成趋势。与此同时，随着经济全球化不断加深，为适应激烈的全球竞争环境，也需要给跨国经营企业提供全方位金融服务。由此可见，混业经营是经济全球化发展和科技进步促进金融机构经营效率的结果，这一趋势本身自然是金融深化和效率提升的集中体现，关键在于金融监管制度框架设计与人才队伍建设是否能跟得上金融体系的时代发展步伐。

第二个误区，分业经营有助于将风险“分而治之”，从而提高金融竞争力以及维护金融安全。事与愿违的是，尽管《格法》出台的初衷是通过严格分业降低风险，但事实证明，这样做并未给美国银行业带来安全，反而由于其业务被长期束缚而加剧了风险。上世纪80年代储贷协会危机，其破坏性仅次于大萧条和此次金融危机。这次危机表面上是利率市场化背景下利差收缩导致其风险偏好上升，过度涉足房地产。但当时的另一个重要背景，是面对货币基金大量分流储蓄、以及证券公司事实上经营放贷业务的冲击，储贷机构作为受《格法》限制最多的银行业机构，无法对客户提供综合性服务以减缓利差收缩冲击，最终走向高风险房地产融资这一不归路。事实上，《格法》实施后的年代，美国金融业并不太平，几乎每隔20年到30年就有一次银行业系统性危机，年银行倒闭数量达到大萧条之后的最高峰。不仅如此，分业经营也压抑了美国银行业国际竞争力，使得国际大银行在上世纪70-80年代主要集中于日本、德国，这也是美国年最终废除《格法》，以《金融服务现代化法案》取而代之的重要背景。

第三个误区，从历史发展周期来看，简单认为此次危机后的国际金融监管改革，是再次进入“分业—混业—分业”的轮回。事实上，危机后美国出台的《多德—弗兰克法案》，除了“沃尔克规则”对自营交易限制与隔离的规定与《格法》有些相通外，看不到其他重回上世纪30年代大萧条之后的分业经营趋势。伯南克在《行动的勇气》中指出，混业经营不是问题，美国碎片化的分业监管才是真正的问题。盖特纳在《压力测试》中更为尖锐地指出，“美国的分业监管体系，充斥着各种漏洞和各种势力的角逐，充满着若隐若现的勾心斗角，然而却没人会为整个系统的稳定性负责”。

从我国实践看，分业监管体制与混业经营发展趋势不适应，同样是监管套利大行其道、金融乱象丛生的症结所在。较之其它国家，除了分业监管体制下功能相同但规制不同产生的套利外，由于体制机制等深层次原因，我国的监管套利更为严重。长期以来，受计划经济思维影响，我国监管部门习惯于将自己视为行业主管部门，监管目标与发展目标不分。虽然很多金融创新产品本质是一致的，在功能相同金融产品业务交叉领域出现监管竞争，这原本并不一定是坏事，但是在“重发展、轻监管”倾向下，对同样的金融产品缺乏统一规制前提下监管竞争，容易演变成竞相降低监管标准，导致“劣币驱逐良币”，损害监管有效性和金融稳定。以资产管理业务为例，信托公司的信托计划和券商、基金等金融机构的资产管理计划在本质上都是“受人之托，代人理财”的类信托业务，但其面临的市场准入条件和监管标准却有较大的差异。就通道类业务而言，信托公司要扣减1‰到3‰的风险资本，券商资产管理计划只要扣万分之几的风险资本，基金子公司没有净资本要求。二是分业监管体制造成市场分割，导致市场竞争并不充分，严重影响了资源配置效率。以公司信用债券发行为例，国际市场上一般要求公募发行由政府予以注册或审核，私募则可豁免注册。而我国目前由多个部门对公司信用债券进行注册或审核，既未区分公募与私募发行的管理严格程度，又因多个部门的具体规则不统一且穿透式监管难以有效实施，不但令发行主体难以适从，同时也给寻租留下了空间，扰乱市场秩序，大大降低了市场资源配置效率。三是分业监管体制人为造成了监管人员知识体系和专业技能的割裂，不利于提高监管专业性和有效性。在上世纪80-90年代，将金融监管与中央银行相分离的改革浪潮中，最常见的支持论点就是分业监管有助于提高监管人员的专业性。从我国金融监管队伍建设历程来看，年从人民银行分设出保监会和年从人民银行分设出银监会的初衷都是为了强化行业监管，具体说是为了避免央行货币政策（救助能力）和金融监管之间的目标冲突。但这种观点是具有历史阶段性的。近20年的实践表明，由于央行没有监管权，但事实上承担救助责任，权责不对等，难以有效应对监管宽容和道德风险，导致处置成本高昂，无法及时防范和有效化解金融风险。从监管专业化的角度讲，专业化并不等于专门化，各历史阶段对专业化的要求也是与时俱进的。面对金融业进入混业经营的现实背景下，监管人员专业化不仅是要求针对特定金融领域的专业知识，同时也要求系统掌握市场动态和监管规则的能力。从目前我国监管队伍来看，这样的人才是匮乏的，监管人员的知识体系是落后的。与之形成鲜明对比的是，市场机构人员已对分业监管重心和运作模式了如指掌，能够在不同行业之间套取资金，进行监管套利。无论是引发年股灾的场外配资业务，还是导致年险灾和年债灾的各类资管计划，背后都与之紧密相关。

二、如何看待民营资本进入金融领域的问题

有观点认为，近期一些大股东掏空金融机构等乱象，是引入民营资本的恶果，主张驱除民营资本或限制民营资本投资金融。这种观点实际上没有透过现象看本质。正是因为现象和本质对立统一的辩证关系，决定了我们认识过程的曲折性和复杂性。

从现象上，在前期各种乱象中，不难发现其背后既有一些民间金融大鳄，也有一些普通民营企业。应该说，这些监管乱象，暴露了少数民营企业在利益驱使下，利用监管缺失和漏洞，大搞虚假注资、循环注资、关联交易等违规行为，“掏空”金融机构。

但从本质上看，引入民营资本并不是这些乱象的根源，分业监管部门“以准入替代监管”，监管割据与监管者“不作为、不担责”并存才是重要原因。最近出现了一些民营资本并购、重组中小金融机构之后，滥用大股东权利，完全把持金融机构经营管理，造成事实上治理缺失，并通过银行业金融机构、私募股权、商业保理公司等层层隐蔽通道，将资金挪用于母公司及其关联公司，致使金融机构被逐步“掏空”的现象。更需警惕的是，在整个风险事件爆发过程中，地方政府、省联社、地方银监局等相关部门既未能及时察觉，也未能及时处置。放在体制背景下看这个问题，仍旧是分业监管格局下，监管部门各自为政，封建领地式监管思维导致的本位主义观念作祟和行为扭曲，狭隘地将监管责任理解为“谁的孩子谁抱”，由此不可避免地产生市场分割、重准入轻监管、以审批代监管、重发展轻监管等一系列问题。

此外，分业监管体制对金融机构资本管理规则不一致，也是重要原因之一。第一，分业监管缺乏穿透性，监管部门局限于“铁路警察，各管一段”，对资金来源与资金运用缺乏